Ao longo de 100 anos a Polícia Marítima (PM) manteve-se útil e relevante, independentemente de regimes políticos e de contextos sociais, porque se soube transformar, adaptar e evoluir, conservando-se fiel à sua matriz identitária. E isto porque, se transformar, adaptar e evoluir são essenciais para que qualquer instituição possa preservar a sua validade num contexto de permanente mudança, a identidade concede-lhe uma personalidade única, que a diferencia das demais e que sustenta a sua razão de ser. Foi este caminho que a PM soube trilhar.
O Passado
Embora a data de criação do Corpo da Polícia Marítima do Porto de Lisboa remonte a 1919, é possível encontrar fundamentos para a edificação de um “serviço de policiamento marítimo” num passado mais remoto. No século XIX, através de decreto régio de 1803[1], o então Príncipe Regente, D. João VI, reconhece a necessidade de dotar o porto de Lisboa com um “instrumento de força”, para proteger os direitos aduaneiros, então uma das principais fontes de receita do Estado, garantir a livre navegação e demais atividades de comércio, assegurar a vigilância e a atividade de fiscalização, e salvaguardar a tranquilidade e a ordem pública. Em 1805, e … enquanto não fosse formalizado um sistema robusto e bem estruturado de policiamento marítimo, [é] empossado um oficial da Marinha como Comandante de uma nau e também Comandante da Polícia do Porto de Lisboa. Refira-se que, naquele tempo, a expressão mais comummente utilizada era a de “policia dos portos”, constando a designação mais antiga de polícia marítima do decreto de 19 de janeiro de 1887, que aprova o “Regulamento do Porto e da Polícia Marítima de Macau”.
O “serviço de policiamento marítimo” teve na sua génese a materialização de uma efetiva capacidade de inspeção e fiscalização, e a possibilidade das autoridades portuárias, na circunstância o Capitão do Porto, poderem sancionar de imediato os ilícitos perpetrados na sua área de responsabilidade. Até à constituição em definitivo do Corpo de Polícia Marítima de Lisboa (1919), o exercício da autoridade marítima, e das competências inerentes a uma PM, encontravam-se assim centradas na figura do Capitão do Porto. A ligação entre a PM e os Capitães dos Portos é por isso um pilar fundamental deste modelo, que sustenta, ainda hoje, a existência de uma polícia de especialidade.
Em 1919, quando é criado o Corpo de Polícia Marítima (CPM), subordinado ao Chefe do Departamento Marítimo do Centro, e destinado ao policiamento geral das capitanias dos portos de Lisboa, Douro e Leixões, o recrutamento era feito entre as praças da Armada – designadas “cabos-de-mar do CPM” –, por estas saberem ler e escrever, e estarem familiarizadas com as atividades marítimas. Mas, aquando da conceção do CPM com organização e estrutura de comando próprios, o policiamento marítimo não se confinava a tal órgão, sendo assegurado igualmente por outros “cabos-de-mar”, eles também praças da Armada, em comissão de serviço nas restantes capitanias e apenas com autoridade nas respetivas áreas de jurisdição. Contrariamente aos cabos-de-mar do CPM, aqueles não integravam um corpo especializado.
Outro dos aspetos relevantes para a cronografia da PM está relacionado com a forma como o modelo organizacional de polícia especializada foi edificado. Assim, no que se refere à orgânica do governo, até 1974, a PM esteve sempre subordinada a uma mesma tutela, o Ministério da Marinha, onde se inseria um alargado conjunto de órgãos e serviços organizados segundo duas dimensões: os “Serviços Civis e do Fomento Marítimo”, posteriormente renomeados Ramo Marítimo, e os Serviços da Armada, mais tarde designados por Ramo Naval. Ao tutelar a Armada (Marinha), a Marinha Mercante, e outros serviços de fomento marítimo, o Ministério da Marinha conseguia gerar um significativo conjunto de sinergias que evitavam a duplicação de meios e de capacidades. A racionalização que hoje tanto se apregoa…
Com a base funcional executiva da PM, como polícia de especialidade, pensada e estruturada, quer territorialmente quer em termos orgânicos, para apoio ao exercício dos Capitães dos Portos, sendo estes oficiais da Armada (Marinha), e sendo os ativos da PM arrolados a partir de militares da Armada, todo o apoio técnico-administrativo, doutrinário, material e tecnológico foi estruturado com base na organização da Marinha. Desta forma, para além de aproveitar todo o capital de conhecimento e de experiência residente na Marinha, a articulação organizacional e funcional entre a PM e a Marinha constituía uma apreciável vantagem competitiva relativamente a outras opções que pudessem ter sido avaliadas. Por esse motivo, a PM desenvolveu-se como uma força essencialmente executiva, em que uma percentagem muito significativa dos seus agentes (hoje na ordem dos 90%) estão afetos a tarefas de cariz operacional. Esta realidade continua a revelar-se como uma das mais-valias do modelo vigente, uma vez que dissociar a PM da Marinha, não em termos orgânicos, o que já ocorreu, mas negando um apoio de retaguarda que permite reduzir a sua dimensão administrativa, levaria a um aumento incomportável dos efetivos, a perdas de eficiência, e a questionar a sua lógica funcional (eficácia).
Em 1974 deixa de existir o Ministério da Marinha e é efetuada uma profunda alteração à orgânica do governo que levou à criação de novos Ministérios, à renomeação de órgãos e serviços e à reconfiguração das dependências hierárquicas. A Direção-geral dos Serviços de Fomento Marítimo, que agregava os departamentos marítimos, as capitanias, o CPM, a Direção de Faróis, e o Instituto de Socorros a Náufragos, manteve-se subordinada ao Chefe do Estado-Maior da Armada (CEMA)[2], que substituiu, ex dicens, o anterior Ministro da Marinha. Ao mesmo tempo foram sendo sucessivamente transferidos para outros Ministérios muitos dos organismos essencialmente civis antes dependentes daquele ministério, tais como a Direção da Marinha Mercante (Ministério do Equipamento Social e do Ambiente), a Direção das Pescas e do Domínio Marítimo (Ministério da Agricultura Comércio e Pescas), etc.
Atenta a enorme interdependência entre os órgãos e serviços da DGSFM e a Marinha, a respetiva subordinação ao CEMA manteve-se mesmo após a promulgação da LDNFA, conduzindo em 1984[3] à criação do Sistema de Autoridade Marítima, que passou a reunir numa mesma estrutura orgânica os órgãos e serviços da Marinha com funções de natureza não militar. O entendimento, só expresso doutrinariamente uns anos depois, foi o de uma Marinha que atuava em três planos: a Defesa Militar e Apoio à Política Externa; o Desenvolvimento Económico, Científico e Cultural; e a Segurança e Autoridade do Estado. A PM, como órgão de polícia especializada, e instrumento de força dos Capitães dos Portos, assegurava sobretudo esta terceira dimensão.
Em 2002 foi promulgado um novo conjunto de diplomas legais que transformou o conceito de “Sistema de Autoridade Marítima”, estendendo-o a todos os organismos, forças e serviços de segurança que tinham passado a exercer poderes de autoridade marítima. Esta era uma necessidade premente, uma vez que, ao longo do tempo, órgãos e serviços sob diferentes tutelas tinham assumido competências para atuar nos espaços marítimos, portuários, fluviais e balneares. O novo enquadramento criou ainda a figura da “Autoridade Marítima Nacional” (AMN), cargo desempenhado, por inerência, pelo Almirante CEMA. Ao mesmo tempo consumou a separação orgânica das estruturas militar e não-militar, antes integradas na Marinha. Para assegurar a articulação entre entidades e órgãos de execução do poder de autoridade marítima, foi criado o Conselho Coordenador Nacional, presidido pelo Ministro da Defesa, e onde o Comandante-geral da Polícia Marítima (CGPM) tem assento por direito próprio. Tal é revelador da importância atribuída à PM no contexto do Sistema de Autoridade Marítima.
No âmbito específico do Ministério da Defesa acabou por se recriar a mesma lógica que durante três quartos de século perdurou no antigo Ministério da Marinha: o de uma dimensão de ação militar naval, e o de uma dimensão de ação não militar (onde se enquadra a PM), separadas, mas não separáveis. O CEMA, na sua qualidade de AMN, deixou de ter poderes executivos[4] sobre a PM, passando as competências atinentes a ser exercidas pelo CGPM.
Relevante para a história da PM fica ainda a forma como evoluiu o normativo estatutário dos seus profissionais. Se em 1919 os “cabos de mar” estavam sujeitos para efeitos disciplinares e penais ao Código de Justiça da Armada, logo mantendo, na essência, um regimento de natureza militar, em 1946, com a publicação do Decreto-Lei 36.081, de 31 de dezembro, o Corpo da Polícia Marítima passa a integrar o Quadro de Pessoal Civil do Ministério da Marinha. Contudo, esse regime volta a alterar-se com a criação do conceito de “pessoal militarizado”, através do qual são sucessivamente promulgados os decretos-lei 190/75, de 12 de abril (Quadro dos Serviços de Polícia e de Transportes da Marinha – QSPTM), e 282/76, de 20 de abril, (Quadro de Pessoal Militarizado da Marinha – QPMM).
Apesar da evolução descrita, a PM só passou a dispor de um estatuto próprio em 1995 quando é publicado o Estatuto do Pessoal da Polícia Marítima[5] (EPPM) – que mantém o conceito de agente militarizado. Embora constituindo um marco importante para individualizar a PM enquanto instituição[6], e conseguindo dar resposta a uma série de quesitos e de lacunas então identificadas, o EPPM resultou redutor naquilo que é a definição de direitos e deveres, não aprofunda suficientemente os perfis profissionais e os conteúdos funcionais das diferentes categorias, introduz disfuncionalidades em aspetos essenciais como os limites de idade e os índices remuneratórios, e mistura matérias de natureza estatutária com disposições de cariz orgânico.
O Presente
Através dos seus 28 comandos locais, a PM assegura o controlo, o policiamento, a vigilância e a fiscalização, nos âmbitos da segurança da navegação, da proteção e da preservação do meio marinho, e do socorro e da assistência, de todas as atividades que se desenvolvem em espaços portuários, balneares e dominiais, e garante o cumprimento e a execução imediata das decisões e dos atos administrativos dos Capitães dos Portos. Mantém assim a sua matriz identitária, como polícia de especialidade em assuntos portuários e marítimos, cuja ação assenta na relação entre o quadro de competências do Capitão do Porto e uma estrutura de comandos desconcentrados, lógica que assegura a manutenção da PM onde materialmente a sua ação pública melhor se enquadra e funcionalmente é mais eficaz. O respeito por esta moldura conceptual, ao que acresce a relação estrutural com a Marinha, garante a estabilidade do modelo, permitindo acumular e explorar um enorme capital de conhecimento e de experiência, e materializar elevados níveis de eficiência e eficácia. Ademais, o trabalho da PM desenvolve-se numa ótica de proximidade às comunidades marítimas, pelo que a identificação destas com a instituição é essencial para um relacionamento de confiança e para a eficácia dos resultados operacionais. Valorizar a estabilidade não é despiciendo, quando se constata que outras estruturas executivas do Estado mudam amiúde de tutela, sofrem ajustes, senão modificações profundas, ao nível das suas competências, alteram o nome, ou deixam mesmo de existir, o que resulta em descaraterização, em perda da sua identidade, e na necessidade de constantes reconfigurações funcionais.
Como antes referido, a PM evoluiu e foi-se transformando, tendo hoje uma capacidade de atuação, material e funcional, muito mais robusta do que num passado recente. Nos últimos dois anos houve, por exemplo, uma grande aposta no fortalecimento da Investigação Criminal, na reorganização dos grupos especiais (Grupo de Ações Táticas – GAT – e Grupo de Mergulho Forense – GMF), na promulgação de doutrina operacional e no reforço dos empenhamentos no exterior, com a participação continuada na operação POSEIDON, sob a égide da agência FRONTEX. Tem também sido feito um investimento significativo ao nível dos meios náuticos, através da modernização, reequipamento e reconfiguração das embarcações de maior porte, e dos sistemas de apoio à decisão, onde releva a edificação da sala de situação do Comando-geral da PM (CGPM).
Já relativamente às pessoas, muito embora tenha ocorrido uma evolução muito positiva das condições de prestação de serviço, através, designadamente, de melhorias ao nível dos uniformes, dos equipamentos ou do armamento, subsistem ainda algumas questões cuja resolução é premente. Referimo-nos, muito particularmente, à questão da formação e das carreiras.
A escolha da PM como opção de vida significa ter de percorrer um percurso profissional assente numa carreira única, cuja entrada se faz após a frequência de um curso de formação, que, apesar de conter uma forte componente teórica e prática, não confere qualquer grau técnico ou académico. O corolário da carreira, na categoria de “Inspetor da PM”, alcançável ao fim de mais de 30 anos de serviço, tem como equivalente funcional o posto de primeiro-tenente (Marinha), de capitão (GNR), ou de comissário (PSP).
À deficiente forma como se encontram definidos os conteúdos funcionais, a que já se aludiu, acrescenta-se uma quase total ausência de cursos de carreira para capacitar os profissionais para o desempenho de funções quando transitam de categoria. Além disso, a habilitação com um grau académico (licenciatura ou mestrado) não só não é determinante para o exercício dos cargos de chefe, de subinspetor e de inspetor, os “oficiais da PM”, como não é requisito para acesso a essas categorias.
A formação na PM radica assim num modelo de recrutamento e de carreiras desenhado no passado, e que pouco evoluiu até hoje. Como consequência, apenas 15% do universo de profissionais da PM detém formação superior (12,5% com bacharelato ou licenciatura e 2,5% com mestrado), a qual, por se dever a um desejo de valorização pessoal dos próprios, respeita muitas vezes a áreas que pouco ou nada tem que ver com a atividade profissional na PM (engenharias, ciências da saúde, ciências sociais, etc.).
No que concerne ao desempenho de funções é relevante, ainda que absolutamente compreensível, que não esteja prevista qualquer formação ao nível dos Cursos de Promoção a Oficial Superior (GNR), ou de Comando e Direção Policial (PSP), porque simplesmente não existem na PM categorias profissionais com equiparação a oficial superior (a partir de subintendente, no caso da PSP). Nestas circunstâncias, o desempenho de cargos de comando e direção superior têm obrigatoriamente de ser garantidos por oficiais superiores da Marinha, em comissão de serviço na PM.
Bastará atender à realidade de outras forças congéneres, que operam num mesmo contexto, ou pensar que muitas das diligências efetuadas pelos profissionais da PM junto, por exemplo, do ministério público, aconselhariam a que se estabelecesse uma melhor paridade funcional entre atores, para concluir que estamos perante um modelo que terá necessariamente de ser revisitado.
Se em termos qualitativos as disfunções são óbvias, a gestão dos quantitativos de pessoal coloca-nos também alguns desafios. Por força de um período de cerca de 8 anos em que não houve entradas para a PM, e não obstante tal tendência se tenha invertido a partir de 2016, não tem sido possível preencher todos os postos de trabalho (621) identificados e autorizados nos mapas de pessoal, encontrando-se hoje todos os comandos muito deficitários em pessoal. Em contrapartida, tem existido um enorme incremento das atividades que se desenvolvem nos espaços marítimos e dominiais, o que requer uma maior presença e visibilidade da PM. Não obstante, fruto do extraordinário espírito de bem servir e da dedicação dos profissionais, bem como da adoção de inovadoras medidas de gestão, ao nível dos Comandos Regionais e Locais, tem sido possível manter notáveis níveis de desempenho e assegurar um produto operacional de excelência.
São disso exemplo os resultados na Operação POSEIDON, onde perto de 7.000 pessoas foram, efetivamente, salvas, se realizaram mais de 8.500 horas de navegação e se controlaram cerca de 12.400 embarcações.
Apesar de tudo, é importante reconhecer que a falta de profissionais é hoje o maior dos problemas que afeta a PM, sendo a sua resolução a prioridade máxima do trabalho que está a ser desenvolvido pelo CGPM em colaboração próxima com a tutela.
O Futuro
Pensar o futuro da PM é pensar a vinte ou trinta anos, fugindo da tentação de maximizar os resultados de curto prazo, muito remuneradores para os protagonistas do momento, mas que não têm uma natureza estrutural. Por esse motivo o pensamento subjacente às inúmeras sessões de trabalho que se têm vindo a promover, incide na necessidade de edificar uma nova PM, preparada para operar num contexto de grande competitividade e complexidade, e onde os quesitos operacionais tenderão a crescer e a tornar-se mais exigentes. Para alcançar tal desiderato teremos de pensar nas carreiras e na formação como pilares fundamentais do processo de transformação.
A existência de um corpo de oficiais da PM, com formação superior e integrado num quadro próprio, transparece como uma medida essencial para credibilizar a ação de um órgão de polícia especializado, também de polícia criminal, que ombreia com outros serviços e forças de segurança. Tal aponta para a criação da carreira de “Inspetor da PM” – distinta da carreira de “Agente da PM” –, com profissionais formados em estabelecimento de ensino superior, onde o primeiro ciclo de estudos será ministrado na Escola Naval – abrangendo a formação naval e náutica, a liderança, a organização e os regulamentos, o direito, e a autoridade marítima, entre outras –, e o segundo ciclo assegurado em associação com, por exemplo, a Escola Superior de Polícia – onde se fará a formação em matérias de natureza essencialmente policial. Por outro lado, podendo estes profissionais atingir categorias mais elevadas, designadamente as que têm como equivalente funcional os postos de oficial superior (subintendente, intendente e superintendente, no caso da PSP), terá de ser criado um curso de promoção que possibilite o acesso a essas categorias, tendo como referência as matérias ministradas no Curso de Comando e Direção Policial da PSP.
Os agentes percorrerão um percurso profissional semelhante ao dos sargentos (GNR), ou dos chefes (PSP), culminando a respetiva carreira no equivalente funcional a Sargento-Chefe ou Chefe-Principal. Para tanto, será também revisto o atual modelo de formação, procurando-se assegurar que o curso de formação básico, de entrada na profissão, confira aos profissionais o nível 5 (curso pós-secundário de grau não superior), ou se enquadre num contexto de curso técnico superior profissional, dependendo das opções que venham a ser prosseguidas pelas forças congéneres. Será também garantida formação ao longo da carreira através de um modelo de formação contínua que assegure a valorização permanente.
A revisão das carreiras e da formação implicará a promulgação de um novo estatuto profissional, diploma que, em conjunto com a publicação de uma lei orgânica própria, abordando as matérias organizativas e densificando e especificando as competências da PM, irão conceder uma maior robustez institucional à Polícia Marítima, aspetos que se consideram relevantes para o futuro desta centenária instituição.
A relevância e a utilidade da PM radicam no respeito pela sua matriz identitária, onde sobressaem, a relação direta entre o seu quadro de atuação e as competências do Capitão do Porto, e a capacitação assegurada pela relação institucional com a Marinha. O processo de transformação para que se aponta questiona e altera alguns dogmas antigos, e reconfigura as estruturas organizativas e funcionais da PM, mas sem desvirtuar a sua essência. Isto porque transformação e inovação não devem conduzir à descaracterização de uma instituição, sob pena de a transformar em algo para que não foi criada, tornando-a irrelevante, supérflua, e substituível por outras.
Reconhecendo o enorme contributo que a PM tem dado ao País, quere-se que tal possa continuar por, pelo menos, mais 100 anos, sendo corajosos e firmes no caminho que teremos de percorrer. E pretendemos, sobretudo, contrariar a ideia, que tem sido defendida nalguns fora, e divulgada por alguns “fazedores de opinião”, de que a Marinha e a PM, as duas instituições de maior vocação marítima e que melhores serviços têm prestado a Portugal no mar, são aquelas que deixaram de ter lugar nesse espaço.
[1] “Regulamento do Porto Lisboa e corsários. Comandante do porto”.
[2] Que, até à promulgação da Lei da Defesa Nacional e das Forças Armadas (Lei 29/82, de 11 dez), dispunha de competência ministerial em matéria legislativa, administrativa e financeira, relativamente aos organismos que constituíam a Marinha.
[3] Decreto-lei 300/84, de 7 de setembro
[4] Coordena a nível estratégico a articulação Marinha – CGPM, submete à aprovação do MDN a Diretiva Estratégia da AMN, exerce poderes de recurso relativamente a determinadas decisões administrativas do CGPM, e coordena a Comunicação Institucional da AMN.
[5] Decreto-lei 248/95, de 21 set
[6] O QSPTM e o QPMM abrangiam diferentes grupos profissionais, entre os quais o CPM e os “cabos de mar”, é através do EPPM que deixa de se referir o CPM e que é formalmente criada a PM, abrindo-se também o recrutamento à sociedade civil.
N.R. Artigo publicado na edição impressa nº 1013, jan/fev 2020
