Portugal e o Mar-Oceano, uma relação antiga e estratégica

É sabido que os Mares sempre pesaram na conceção das políticas e das estratégias de segurança e de desenvolvimento dos Estados. Mas será que Portugal, ao longo da sua história, olhou o mar sempre da mesma maneira, de modo organizado, abrangente e integrado, como o fez naquela Era designada por gâmica e dita de oiro?

Introdução

Voltar à prestigiada Revista de Marinha é para mim uma honra e um enorme prazer, mas é também um desafio porquanto no pouco espaço disponível nem sempre é fácil desenvolver um assunto sem perder o respetivo fio condutor.

É, pois, com esta sensação e ciente dos inerentes perigos que me abalanço a tratar o tema Portugal e o Mar-Oceano. Uma relação antiga e estratégica. Fá-lo-ei segundo duas perspetivas, a do desenvolvimento e a da segurança, uma vez que são elas as duas componentes da política geral do Estado que, aqui, se me afigura mais nos importa abordar.

Como cidadão e Oficial da Marinha Portuguesa, pese embora na situação de reforma, tentarei olhar o País e a sua Geografia, o mar, naturalmente, mas também, a política e a própria história numa lógica, como convém, de objetividade dirigida e, com o propósito maior de, ao compulsar o presente com o passado, melhor perspetivar alguns dos desafios que a imprevisibilidade desse futuro nos possa vir a colocar, a confirmar e/ou mesmo a infirmar.

Convenhamos que não será tarefa fácil, pois o mundo mexe e, nos últimos tempos, os sinais dessas mudanças são realmente cada vez mais nítidos. A competição geopolítica essa, parece mesmo estar de volta. E estar de volta, diríamos, num tempo de vésperas de uma era informacional que se aproxima e que por certo não deixará de influenciar um outro paradigma civilizacional, consequência da enorme onda de mudança tecnológica, também em curso, e em resultado da circulação das pessoas, das ideias, da informação, do conhecimento e do saber. Cabral Couto vai mesmo mais longe neste tipo de observação e refere que essa transformação civilizacional não deixará de marcar e, muito, a própria Geopolítica, seja ela a da geografia (que igualmente parece estar de volta), a das pessoas ou a dos fluxos, e com ela o mundo, os Estados e as sociedades, tornando o conjunto e o sistema, no seu todo ou em parte, mais hostil, instável e agónico.

Brevíssima exegese histórica

É sabido que os Mares (e os Oceanos) sempre pesaram na conceção das políticas e das estratégias de segurança e de desenvolvimento dos Estados. Ao longo da história, são vários os factos e os acontecimentos que nos dão conta da importância do Mar no desenvolvimento dos países e, em especial, daqueles cuja geografia os colocou mais próximos dele, como é o nosso caso.

Mas será que Portugal, ao longo da sua história, olhou o mar sempre da mesma maneira, de modo organizado, abrangente e integrado, como o fez naquela Era designada por gâmica e dita de oiro? A questão é pertinente e sem fugir a ela, diria que, se se entender que o mar só tem importância e, em especial, importância estratégica, se o soubermos utilizar e dele retirar valor e proveito, económico, político, militar, ou outro, poderemos categoricamente afirmar, e eu afirmo, que, nestes termos, Portugal não olhou o mar sempre da mesma forma. Na realidade, períodos houve da nossa história em que se deu menos atenção ao mar e outros em que, até o abandonámos.

Se tudo isto é facilmente percecionado, também o serão algumas constantes históricas que ao serem igualmente relevantes ao enquadramento a que nos propusemos, devem ser trazidas à colação:

• A manifesta exogeneidade do país;
• A problemática dos sempre escassos recursos financeiros, e do investimento externo estrangeiro;
• O valor intrínseco e a proatividade da nossa diplomacia;
• A Aliança Inglesa e o seu papel na defesa e apoio militar, técnico e logístico ao país e às FFAA;
• A questão do Iberismo e do anti-Iberismo (o geo-bloqueador espanhol) e a diversificação dos espaços estratégicos de influência e interesse;
• A dualidade Continentalidade/Maritimidade e a importância do mar e do Atlantismo para Portugal.

Deixando a história e de volta ao presente, realçaria apenas que Portugal está hoje na Europa e esta EUROPA é o seu grande objetivo nacional, tendo em vista o “desenvolvimento”, como já acontecia, em 1960 e em 1972 quando, respetivamente, o País aderiu à EFTA e às CEE ou, em 1949, quando propugnado pela “segurança” se tornou membro fundador da NATO.

E que EUROPA é esta, hoje, que foi, e é tida como objetivo maior do nosso interesse?

Ficará a análise do que consideramos nós ser o desafio europeu  para uma outra oportunidade, todavia, nesta sede, e fazendo a ponte com a temática que aqui me traz, gostaria de realçar que esta orientação para a Europa, ainda que estratégica e incontornável, não deve, no meu entendimento, levar Portugal a descurar esse outro eixo, igualmente estruturante de um Conceito Estratégico Nacional (que não existe) e que tem na geografia e no mar, muito em particular, as suas causas e razão de ser mais profunda.

Nesse sentido, a outra questão que se coloca a Portugal (e ao seu “desenvolvimento”, em segurança) é a de saber se, no presente, Portugal tem, ou não, necessidade do Mar e vê nisso interesse estratégico.

Se olharmos à envolvente circunstancial do país, às suas Geografia, Geopolítica e Geoestratégia parece-me inegável a existência dessa necessidade. Mais, considero que os portugueses não devem esquecer que foi esse mar, a enorme maritimidade do seu território e a mais-valia funcional que comporta, o seu grande ativo de sempre e a razão de ser do legado marítimo português.

Se isto é verdade, também o é afirmar que, em Portugal, depois de 1974, e durante quase 30 anos, os sucessivos Governos pouca ou nenhuma atenção prestaram aos “assuntos do mar”.

Apenas depois da Grande Exposição de Lisboa, de 1998, dedicada aos Oceanos, é que Portugal, tímida e vagarosamente, começou a tentar sair da letargia profunda em que havia mergulhado o seu tradicional pendor marítimo.

Dito isto, olhemos, então, agora ao Mar e às duas perspetivas que ab-initio considerámos abordar: o “desenvolvimento” e a “segurança”.

O Mar, os seus atributos e o desenvolvimento

Nestas circunstâncias, fácil será concluir que há um documento que não pode deixar de ser trazido, aqui, à colação, porque é ele que marca, de forma indelével, qualquer análise que se pretenda fazer sobre esta matéria, ou seja, a Convenção de Montego Bay de 1982.

Recordaria ainda, porque igualmente importante, e de forma muito rápida, os já conhecidos atributos identitários do mar: mar, enquanto fonte de recursos; mar, enquanto meio de transporte; mar, enquanto  fator de poder e domínio; e, hoje, também, mar enquanto objeto ambiental e fator de desenvolvimento sustentável – no fundo, e em resumo, mar, enquanto contributo para o desenvolvimento em segurança da humanidade, dos países e das sociedades.

Há, porém, uma outra ideia que, a propósito, importa igualmente relembrar: os países não se viram para o mar se não sentirem disso necessidade, se não reconhecerem, nesse propósito, utilidade e interesse que, estrategicamente, importa acautelar e defender. E esse desígnio, dir-se-á, em qualquer época, é indissociável daqueles mesmos atributos e com o que eles significam e, em cada momento, representam.

É esta íntima relação que ao permanecer no tempo, nos transporta e nos conduz para os tais estádios de competição, cooperação e/ou conflitualidade (compete where you can, cooperate when you must)[1] e em que assentam as relações internacionais.

Mas voltemos à Convenção de Montego Bay é à regulação que ela própria estabelece a nível mundial para o uso do Mar e tentemos avaliar quais as implicações para Portugal desta “nova ordem”.

Consideremos, então, por ora, dois tipos de usos: os usos tradicionais, e de todo o sempre, e os novos usos do mar. Os primeiros, são os que têm a ver com o Mar enquanto fonte de recursos, principalmente alimentares, via de transporte e comércio e ainda como via ideal de comunicação e expansão extraterritorial. Os segundos – os novos usos do mar – resultam das oportunidades que se abrem aos países pela própria Convenção e, em especial, por dois dos seus Institutos: o das Zonas Económicas Exclusivas e o das Plataformas Continentais e, neste caso, com a possibilidade de propor a sua extensão.

O assunto é conhecido, pelo que, apenas, lembraria que estamos na iminência de assistir à duplicação do solo soberano português, do qual cerca de 97% é território imerso e, mais importante do que isso, de receber, como património de exclusiva soberania nacional, todos os recursos nele existentes, no seu leito e subsolo.

Dizem os especialistas que será razoável admitir que, nesta imensa área sob responsabilidade portuguesa, poderão surgir, no presente século, importantes contributos para a ampliação, dir-se-ia, da base de recursos nacional – o “oiro” dos nossos dias.

Saibamos, então nós, com muito esforço, visão, dedicação e trabalho traduzir esta realidade em efetivas descobertas em terra e no mar, no fundo, em verdadeiras bases de sustentação do desenvolvimento do País quebrando com as práticas de outrora de magnificências sem tradução adequada na base produtiva de Portugal.

O trabalho tem prosseguido a bom ritmo, com a universidade e a investigação científica nacional especializada a descobrir e a confirmar todos os dias, de forma consistente e positiva, esta inicial, muito provável, e renovada expectativa.

Será, todavia, oportuno lembrar que o controlo das matérias-primas estratégicas vai determinar, e muito, a geopolítica deste século, e sobre isso não tenhamos quaisquer dúvidas. Há, inclusivamente quem adiante que o século XXI será o século da água, da energia e da exploração marítima dos “recursos naturais” aí existentes.

Há, pois, que estar atento e monitorizar todas estas questões com conhecimento de causa e rigor, procurando ter um papel ativo e interventivo, enquadrando e influenciando, desejavelmente, a discussão, acima de tudo, evitando factos consumados, posturas de facilitismo, de furtividade ou mesmo de demagogia.

A importância do mar, aliada à importância dos litorais e ao seu adequado ordenamento, faz com que os países ribeirinhos e Portugal, em particular, disponha de potencialidades e de facilidades que os países interiores não possuem. Mas também, é bom não esquecer, as especiais responsabilidades, quando se trata de travar o assalto do Homem aos recursos do mar, tornando-se, pois, urgente uma maior consciencialização dos países em cuidar daquilo que é seu, designadamente dos enormes espaços marítimos de sua responsabilidade e dos inúmeros recursos que neles se encontram e depositam.

O exercício da Soberania e do Poder do Estado no Mar não pode, assim, deixar de se impor como uma das principais preocupações e obrigações dos Estados ribeirinhos, seja numa perspetiva de “Desenvolvimento”, seja numa outra complementar de “Segurança”.

Esta será, então, a outra vertente que nos propusemos abordar.

O Mar e o seu uso em segurança

O ponto de partida será o final da II Grande Guerra Mundial e isto para constatar que foi a enorme onda de inovação e de conhecimento a que se assistiu a partir daí que levou a ONU a preocupar-se com a problemática dos “espaços oceânicos”, com a sua “delimitação territorial” e, sobretudo, com o “uso e a apropriação dos seus recursos”. Havia receio que se replicasse em relação ao mar, a corrida que acontecera relativamente a África, a partir de meados do século XIX.

Uma vez mais a Convenção e o seu articulado a pontificar, a ponto de não chocar ou surpreender que países detentores de grandes áreas marítimas se posicionem tentando dotar-se de meios capazes de as vigiar e proteger, porque isso é do seu interesse, como o será de terceiros que o façam, como o será de terceiros se o não fizerem, mas a este aspeto regressaremos mais adiante.

Nesse sentido, e à laia de dedução do que acaba de ser afirmado, será de salientar a nossa responsabilidade em ocupar, não só com meios navais, mas, sobretudo, com meios marítimos próprios, o nosso mar na certeza de que se o fizermos, estaremos, seguramente, a salvaguardar e a bem defender os nossos interesses, mas também, os interesses dos outros Estados-membros da União Europeia e da comunidade internacional, numa aplicação pura da lógica da Soberania de Serviço, tal como o Professor Adriano Moreira a entende e define[2].

De facto, os países, hoje, não se afirmam tanto como no passado, apenas, em função da sua dimensão territorial, mas também em função do serviço que prestam à comunidade internacional.

E do meu ponto de vista, é aqui que a geografia e a “posição” (tanto ao jeito dos geopolíticos), os conceitos de poder funcional (a “presença”) e o de soberania de serviço ganham relevância, e no caso português, sublinhe-se, constituem mesmo a grande oportunidade a não perder.

Na realidade o uso do mar em segurança, impõe como necessária a existência de uma política que tenha exatamente isso, o mar e o seu uso como objeto e fim, e de uma estratégia marítima e naval que, ao salvaguardar a existência de um instrumento de força, garanta que, de facto, no mar, os interesses do Estado Soberano e do País, serão realmente preservados e defendidos.

Se isto é verdade também o será afirmar que após 1989, com o termo da guerra fria e o desaparecimento subsequente da Marinha da União Soviética, tudo se alterou, em termos de ambiente estratégico circundante. A ameaça militar externa desvaneceu-se e uma nova época de paz e desenvolvimento parecia espoletar, o que levou de certo modo a abandonar inclusivamente as estratégias de cariz marítimo-naval. No fundo, tudo boas razões para que o mar e a maritimidade, ficassem de fora do radar nacional e dos grandes planos estratégicos de desenvolvimento do país que, financiados pela Europa, então se desenharam.

E foi assim, também, que o papel da NATO foi redefinido e que se privilegiaram outras despesas, diferindo para mais tarde, tudo aquilo que fossem despesas de defesa e militares. Como resultado os sistemas de força foram reduzidos e Portugal não fugiu à regra.

Uma coisa é certa, subjacente a tudo isto e, na ausência de uma ameaça militar externa, estava uma alteração profunda do tipo de estratégia que os Estados passaram, concomitantemente, a privilegiar. Uma estratégia muito mais alinhada com uma maior abertura das Relações Internacionais na qual a lógica da estratégia diplomática, em que todos ganham, toma o lugar da lógica da estratégia pura, onde um ator ganha aquilo que o outro perde.

De facto, hoje, a estratégia e os seus conceitos de ação alargaram-se e atingem domínios e sectores de atividade bastante mais diversos. Do político ao económico, do diplomático ao psicossocial, do espaço ao ciberespaço e, tudo isto, porque o fenómeno da coação – o grande objeto da estratégia – ele próprio evoluiu.

Nesse sentido, o recurso à estratégia indireta permitirá, inclusivamente – e cada vez mais hoje isso é evidente – fazer apelo ao Direito Internacional e aos valores morais e humanitários – privilegiando mais o psicológico, as manobras e os sinais de força, em detrimento da utilização direta dos meios militares. Isto não quer dizer, naturalmente, que a força militar não possa e não deva ser empregue, sempre que necessário.  Ela pode e deve ser empregue, mas de uma forma mais pontual, limitada e circunscrita. E os americanos – a potência marítima ainda hoje – imbuídos deste espírito assumiram esta nova abordagem e desde então não pararam.

Não tenho espaço para entrar em toda a documentação produzida, e foi muita. Apenas diria que desde 1992 e do Power from the sea até à National Defense Strategy (NDS), de dezembro de 2017, em que os americanos considerando já … a China e a Rússia como grandes atores do mundo em competição,  assumem que a … competição estratégica entre Estados passou a representar para eles uma ameaça aos seus interesses,  que a mudança, essa, de conceitos e estratégias, tem sido enorme. Sem esquecer a ideia dos 1.000 navios e das Global Maritime Partnerships, assim como a questão do “ACESSO A TODOS OS DOMÍNIOS” operacionais (terra, mar, ar, espaço e ciberespaço), do multi-domínio, tida como inclusivamente uma nova função do poder naval, recordaria que pelo meio apareceram conceitos tão importantes quanto o são as cooperative strategies através das quais se associou, desde 2008, por exemplo, ao novo conceito estratégico da Marinha dos Estados Unidos e do Corpo de Fuzileiros, a U.S. Coast Guard, o que é deveras elucidativo do que é uma verdadeira comunidade de interesses.

Mas os americanos foram mais longe e preocuparam-se conjuntamente com a NATO, também, com a segurança marítima e com as suas Maritime Security Operations (MSO)[3], tão nossas conhecidas. A União Europeia seguiu-lhes nas águas e na sua Estratégia de Segurança Marítima, evidencia, igualmente, um interesse crescente pela segurança dos oceanos, enfatizando a … necessidade de melhorar a cooperação entre todos os departamentos civis e militares com responsabilidades no mar.

A cooperação interdepartamental é, pois, um desiderato a cumprir e a aplicação da Lei do Mar imperativo nacional a garantir pelos Estados, em especial, pelos ribeirinhos, como é o caso de Portugal, sob pena de, se o não fizerem, outros o farão e, sem dúvida, no seu próprio interesse, como já anteriormente referido.

Algumas considerações finais

A prossecução de tais desideratos no que ao uso do mar em segurança respeita, independentemente de razões de natureza teórica, pressupõe a existência de capacidades adequadas e de meios, cujo foco e finalidade seja, realmente, a atuação no mar, com vista a um seu uso efetivo e real.

O Mar não pode continuar a ser visto, como acontecia no passado, de uma forma setorial e desintegrada, circunscrita a um ou dois sectores apenas, seja o da ciência seja o militar, os quais, não obstante determinantes, é bom realçar, não excluem outros que igualmente privilegiam o Mar como elemento-objeto relevante das suas atividades, e estou a pensar na economia, na indústria, no ambiente, na investigação académica e científica, na cultura, ou até mesmo no turismo e no recreio.

Nesse sentido, torna-se premente que a atuação integrada de todos estes setores seja não apenas harmoniosamente integrada mas também objeto de uma coordenação e de uma articulação interdepartamental eficaz, centralizadamente assumida e estrategicamente orientada e enquadrada.

Para concluir, diria que neste século XXI em que o mar continua a assumir um papel determinante na globalização e, sendo o mar, na nossa ótica, um fator incontornável da vida internacional, e também da vida nacional e do desenvolvimento sustentado da humanidade, afigura-se-nos imperioso defender o sistema no seu todo das inúmeras vulnerabilidades que o afetam, suscetíveis de o comprometer ou de o fragilizar.

Este desiderato e esse desígnio que se quer nacional permanece uma obrigação do Estado Português, assim haja vontade em utilizar o mar e dele tirar benefício que aproveite a todas as gerações de portugueses, atuais e vindouras.

[1] Cf. Chris Parry, London. 2014. P.248.

[2] Segundo o eminente Professor, Soberania de Serviço, é isso mesmo: a legitimidade ganha no bom serviço que é prestado à comunidade internacional e que se for bem desempenhado e por ela compreendido como útil, poderá, no concerto das nações trazer-lhe vantagens e mais-valias comparativas. Se, contrariamente, não houver serviço e muito menos serviço útil, perder-se-á a soberania e, no limite, até, o próprio Estado.

[3] Tratam-se de operações securitárias musculadas, ao jeito de missões outras que não de guerra (OOTW). No nosso caso, algumas delas apelidamo-las de outras operações de interesse público e visam, nomeadamente apoiar e proteger o tráfego marítimo, dissuadir e combater a degradação do ambiente marinho e conter/anular ameaças como o terrorismo transnacional, o narcotráfico, a proliferação de armamento, a pirataria, o tráfico de pessoas, a imigração ilegal, a sobrepesca e outros ilícitos.